税源管理是税收管理的基石。税源管理质量与效率直接关系着税收工作的整体质效。随着社会主义市场经济的建立发展和国家宏观经济的结构性调整，我国社会经济呈现出所有制形式多元化、经济主体社会化、经营方式多样化的复杂局面，这给新时期税源管理工作带来了新的课题，传统的税源管理方式和手段显得滞后于现实的要求，主要表现在税源管理职能未能实现有效地整合和统一，在工作环节衔接、工作流程整合、数据信息采集利用以及信息化建设等方面跟不上社会经济现实的发展，在一定程度上影响了税源管理的效率、深度和精细化程度。本文试就新时期加强税源管理、探索实践税源一体化管理的理论依据、思路框架和运行机制、组织体系、实现路径等作一系统阐述，以期对税源管理整体工作起到基础性的推进作用。
一、税源一体化管理的涵义
税源是税收收入的来源。税源管理作为税收管理的重要组成部分，是税务机关根据税收法律、行政法规，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，对纳税人的涉税信息进行采集、监控和分析，最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间差距的一系列税收管理活动。
税源一体化管理是税务机关为实现税源管理工作目标，依据现行税收法律法规，结合现有税收征管环境和税源管理资源状况，以科学再造税源管理总体流程为基础，按照职责明确、业务关联、衔接紧密、运转顺畅、便于考核的原则，遵循信息时代税源信息流转和管理的基本规律，将税源管理职责分解落实到各有关部门和岗位，将税源管理各项工作整合为无缝衔接、运转高效、科学规范的一体化税源管理大流程，建立起全方位、多层次、一体化的税源管理运行机制，最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称程度，最大限度地掌控税源信息，实现对各类税源的有效监控。
二、税源一体化管理思路的背景
（一）税源管理的时代特点，要求建立科学的税源管理体系。税源管理是落实税收法律法规和提高税收征管质量的重要途径。当今的税源管理工作较之以往主要有以下几点不同：一是税源管理的出发点不同。过去主要是围绕着每年的税收任务有重点地去分析和管理税源，而现在则要全面掌握税基、税源的规模、分布、构成和变化；二是税源管理的着力点不同。过去基本是抓微观税源分析，而现在不仅要抓微观税源分析，还要抓宏观税源分析，抓分行业、分税种的税负分析，并用宏观分析指导微观分析；三是税源管理的内涵和外延进一步深化和拓展。以往主要针对具体纳税人实施管理，而且主要是事后管理，现在将管理工作前移到纳税申报环节之前，通过对所掌控信息的分析利用，实现对纳税人的事前、事中、事后的全过程管理；四是税源管理的涉及面发生了较大变化。过去从事税源管理的主要是基层税务机关，而现在税源管理则是全局性的工作，各级各部门都有相关的职责。税源管理工作的时代特点，要求尽快建立起一个机制完善、分工合理、职责明确、手段先进、管理科学的税源管理体系。
（二）多年来的税收工作实践，为探索大框架税源管理积累了经验。1995年，国家税务总局确立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。这种模式是以事前推定纳税人能够依法自行如实申报为前提的。这种模式运行至今，绝大多数纳税人虽然能够自觉进行申报，但申报的真实性和准确性不高的问题并未根本上得到解决，目前我们尚不能全面有效地掌控应征税款的规模与分布情况。2003年在全国税务工作会议上，谢旭人局长明确指出：税源管理是税收征管工作的核心。在2004年全国税务系统基层工作会议上，总局在原征管模式的基础上增加了“强化管理”的内容。加强管理尤其是重视和加强税源管理成为了管理之根本，改革之主线。近年来，山东地税局长于希信同志提出“经济决定税源，管理增加税收”治税理念和大框架下税源管理思路，全系统上下积极探索开展宏观税负分析、重点税源管理、核定征收、纳税评估和社会综合治税等工作，积累了丰富的经验，为形成大框架税源管理奠定了良好的实践基础。潍坊地税作为试点单位已取得初步成效。
（三）信息技术的发展使大框架税源管理成为可能。信息化是税收管理的一场革命，利用现代信息技术改造税收工作，实现税源管理的现代化，是今后税源管理的方向。一方面，纳税人税源信息在征管系统中表现为海量数据，计算机强大的计算功能对海量数据进行处理，从中分析提取有用的信息来指导税源管理；另一方面，网络技术的发展，易于实现税源的集约化管理。依托信息化建立具有高灵敏度和适应性的税务行政组织，实现税源管理的扁平化，通过网络技术实现税源信息在各部门、岗位之间传递和共享。
因此，探索大框架下税源管理是税收发展的必然趋势，是税源管理的时代要求，也是信息化发展的必然结果，符合集成创新的规律要求。
三、税源一体化管理的理论基础和国际借鉴
（一）流程再造理论。
20世纪90年代，美国麻省理工学院迈克•哈默教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯•钱皮提出了管理流程再造（BPR）的概念，强调要打破原有分工理论的束缚，重新树立“以流程为导向”的思想，通过相应的资源结构调整和人力资源结构调整，用崭新的流程替代传统的以分工理论为基础的流程，实现企业经营方式和管理方式的根本转变。
流程再造理论对我们具有重要的借鉴意义。把流程再造理论引入税源管理实践中，以信息化为依托，打破按职能分工的税源管理格局，对现行税收业务流程进行“革命性”的再造与重组，实现工作效率的最大化、管理成本的最小化和对外服务的最优化，这是解决当前税源管理各种矛盾和问题的出路和方向。
（二）风险管理理论。
风险管理（Risk Management），是指经济单位对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。风险管理是一门新兴学科，发展很快，在当今国际企业管理中得到了广泛而迅速地应用。
税源管理过程中的征纳信息不对称、管理资源有限、税务人员业务素质和能力差异、结算体系不健全等构成了税收管理风险的主要因素，税务机关对纳税人应当缴多少税、是否足额缴纳等难以准确判别，造成了税源与税收之间存在事实上的差异。税收风险管理的研究探索就是减少和防止税款流失的风险。
（三）绩效管理理论。
企业绩效管理（简称BPM）就是管理者通过一定的方法和制度确保企业及其子系统（部门、流程、工作团队和员工个人）的绩效成果能够与企业的战略目标保持一致，并促进企业战略目标实现的过程。绩效管理的核心是只有量化的指标才是可以考核的，必须将要考核的指标进行量化。
在税源管理工作中，利用绩效管理理论，可通过建立科学的工作绩效考核评价体系，分阶段制订税源管理的阶段目标，并层层分解至每个税务岗位，对各个岗位的工作绩效进行实时监控，并依据工作绩效和努力程度给予绩效奖励，以保障税源管理目标的实现。
（四）税源管理的国际借鉴。
信息化是当代科技、经济和社会发展的重要动力，是各个领域现代化建设的重要载体。从1960年开始，美国逐步在全国范围内建设计算机征管网络，从税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收到税务稽查、税源监控等都广泛使用计算机。加拿大的税收征管系统完全由计算机管理，负责全国个人所得税和公司所得税征管的9个征收中心已全面联网。意大利拥有ITIS数据处理中心，财政部利用数据处理中心对意大利全国税源进行监控，并通过意大利公用数据和欧洲公用数据网，实现税务机关与纳税人、政府有关部门以及欧盟各成员国信息交换和数据共享。
现代科学技术的应用，使税收征管质效得到大幅度提升，税收成本明显降低，如美国联邦税务人员人均征税1000万美元；意大利各大税务服务中心每年处理上千万份纳税申报资料。1990年日本的税收成本降到0.8%，美国不到0.4%。发达国家的税源管理证明：必须建立一套与税收信息化相适应的税源监控体系，用新的手段取得税源管理的主动权，必须将当代信息技术和网络技术整合到税源管理监控中，建立统一的税源管理流程与标准。
四、税源一体化管理的基本原则
（一）流程管理原则。按照业务关联、职责明确、衔接紧密的要求，将税源管理工作分解到有关部门和岗位上，重新优化地税内部的组织机构、运作方式和业务规范，对税收业务流程进行改造，形成以业务流程为实体的税源管理模式。
（二）风险控制原则。运用风险管理理论，引入预警机制，主动处理税源管理的不确定因素，加强风险评估，确定应对策略，规避税收风险。
（三）质量管理原则。按照标准化计量要求，以数据标准为依据，构建质量管理体系，量化质量指标，将税收质量指标逐层分解到具体的工作岗位，确保总体质量目标的实现。
（四）分类管理原则。根据纳税人规模，划分为重点税源管理和一般税源管理。按照“抓大控中定小”原则，合理配置征管资源，突出重点行业和重点税源管理，对纳税人实施分类管理。
（五）人机结合原则。利用税收征管过程中形成的信息资源和数据，通过计算机技术自动处理涉税数据资料；充分发挥人在税源管理工作中的积极作用，建立税收管理员制度，实时监控纳税户的生产经营情况、财务核算情况、税源动态情况等。
（六）管理与服务相结合原则。将需求型人性化的纳税服务贯穿于税源管理的全过程，提高工作效率，降低税收征纳成本。在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强税源管理。
五、税源一体化管理的体系构建
税源一体化管理体系的总体目标是：适应新时期税源管理工作要求，探索建立以税源管理大流程为主体的一体化工作体系，以税源一体化管理业务平台为支撑，以强化税源数据信息的科学管理为主线，通过流程引导、过程控制，运用信息化手段，科学进行税源信息采集、分析和风险控制，强化绩效考核评价，增强税源数据信息分析处理应用能力，全面掌控纳税人涉税信息，实现税源管理工作质的跨越，提升税源管理的科学化、精细化、规范化水平。
（一）再造税源管理业务流程。在信息时代，税源管理本质上是通过信息技术对海量涉税信息进行采集、加工分析和应用的管理过程。因此税源管理工作应遵循信息管理的基本规律，建立决策层→采集层→分析层→决策层的数据处理分析运行模式，注重加强信息采集的全面性、客观性和有效性，提高信息加工分析的深入性、智能性和科学性，增强分析结果利用的及时性、可靠性和针对性。
1、税源信息采集。税源信息来自以下三方面：一是纳税人履行纳税义务、办理涉税事宜过程中反映出来的信息，如纳税申报、发票税控、税务登记、税收减免、税款缓缴、资产报损、弥补亏损等信息；二是税务机关对纳税人进行税源调查获得的信息，如企业设立 、兼并、重组、改制、停产、破产，新项目的开发、转让等信息；三是来自第三方的信息，如社会综合治税部门、金融机构的信息等。为便于信息采集，提高数据质量，应编制纳税人统一代码，建立国税、地税、工商、国土、房管等相关部门之间稳定的信息传递机制，开展经常性数据检测和考核，建立数据质量责任制，提高录入人员的责任心。
2、税源信息分析。税源信息分析是税源管理的基础和核心，对税源信息进行分析，便于税务机关全面把握税源分布及变化、税源结构等情况，增强税源掌控能力。税源信息分析分为宏观分析和微观分析。宏观分析通过对一定时期、地区或层面的税收特征及其影响因素的关系进行宏观分析，设定相应预警区间，为微观税源分析确定比对标准，为风险控制提供依据。微观分析主要包括三个方面，一是通过微观税源指标与宏观税源指标的比较分析，发现可能存在的风险；二是通过微观税源自身指标间的关联分析，发现指标间的不对应性，从中发现可能存在的风险；三是发票信息与申报信息的分析比较，即票表比对，从中发现问题，监控纳税人成本费用的真实性。
3、风险测算。借鉴风险管理理论，对通用的具有可比性的宏观指标，如宏观税负指标、行业税负指标、分税种税负指标等，通过计算均值，用微观指标与宏观指标比对，计算偏离度，确定风险幅度，根据风险程度，确定微观税源分析的深度。同时，对企业的申报情况，可根据申报率指标、零申报率指标、处罚率等指标进行风险提示，通过风险提示，可以增强税收管理员巡查巡管的针对性，提高税源管理效率。
4、风险控制和消除。根据宏观分析和微观分析的结果，确定风险区间，根据风险提示分别在税收管理员环节、核定征收环节、纳税评估环节、税务稽查环节等采取不同的管理方法，通过信息的传递，将有关重点工作予以串联或并联，用信息流推动工作流。
5、绩效评价。绩效评价包括对过程的评价和对工作质量的评价。对过程的评价指标包括：对每条工作流按劳动时间、责任大小、业务技术含量等因素设定级别、分值，细化为若干级别，使每一条工作流都有相应的分值和级别，计算机系统自动统计工作流数量进行积分，实时添加到税务干部的绩效表。对工作质量的评价指标包括：税种核定率、遵期申报率、零申报率、发票缴销率、处罚率等反映征管质量的指标。
（二）优化税源管理工作运行机制。税源管理的任务，不仅在于能否将现实的税源转化成税收，更重要的在于能否搜寻、挖掘出潜在的税源。为此，应建立完善税源管理三个机制。一是税源管理部门岗位配合机制。按照流程再造理论，将税源管理各个部门、岗位固化在一条流水线上，具体工作流程根据纵向和横向税源管理部门的工作职责及其相互间的关系进行串联或并联，以信息的流动推动各个部门岗位的工作，并在各环节对涉税信息的加工处理中实现信息的增值。二是税源管理良性互动机制。建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，是强化税源管理的核心战略。因此，建立税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间有效的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导评估和稽查，评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估疑案的有效落实，评估与稽查反馈结果改进税收分析工作的互动机制，真正实现以分析引导评估、以评估协助检查、以检查促进管理的目的，使税源管理成为一个完整的过程。三是税收管理员工作机制。借助税源管理综合业务平台，实行“人机结合”，税收管理员在信息系统支撑下，及时采集、录入纳税人纳税信息，为税源分析提供数据支持。依托计算机记录信息和日常考核人工记录信息，对管理员实际完成的工作数量、工作质量和工作目标任务等进行考评。
（三）完善税源管理的组织体系。有效发挥税源数据信息的采集、检测、分析、利用等机制的作用，提高税源管理质效，必须建立一个与之相适应的支持平台和组织体系。按照税源管理在不同层面的分布特点，税源管理组织体系可按照纵向和横向两个方面进行分工。纵向分工主要包括地市级税务机关和区县级税务机关，前者是税源管理工作的组织者，负责统一领导辖区内税源管理工作，研究决策税源管理的重大事项，协调解决税源管理的有关问题，考核评价各税源管理部门工作进展情况等，主要偏重于管理；后者是税源管理工作的执行者，负责贯彻执行税源管理规章制度，开展税源信息的采集、分析和运用，指导、监督和考核所辖区域的税源管理等工作，主要偏重于操作。横向分工主要包括各级税务机关的综合征管、税收管理、计划统计、政策法规等部门。各部门之间既要各司其职，各负其责，又要相互配合，信息共享，形成相互协调、相互促进的管理链条。税源数据处理是集业务、技术、数据交换为一体的综合性工作，需要一个综合性的部门长期承担这项工作。为此，潍坊市地税局探索在市、县两级税务机关设立相对独立的数据管理中心，对数据信息进行集中式专业化管理，形成上下联动、分级管理、相互促进的税源管理格局，发挥信息增值潜能，提升税收征管质效，为科学决策和税收收入最大化提供条件。
税源管理体系的建设应以业务流程、运行机制、组织体系等主要内容的规范化、制度化为目标。潍坊地税在对大框架下税源管理模式、机制、体系进行研究探索的基础上，制定了《税源一体化管理工作规程》，实现了税源一体化管理工作的规范化、制度化，为税源一体化管理工作体系的最终建立奠定了坚实的基础。
六、研究开发综合业务平台，实现税源一体化管理信息化
信息化是税源管理的必由之路。提高税源管理水平，实现税源优化管理，必须坚持“科技加管理”，有效发挥信息化的支撑作用，创造税源信息的高附加值，精细、深入地管理利用综合征管信息系统数据、税收会统核算数据、重点税源监控数据以及经济部门和企业财务等数据，有效提高管理能力和管理效率。通过建立现代化的税源管理系统（平台），提供便捷友好的操作功能，实现税源一体化管理流程控制的自动化、智能化，有效加强税源监控预警，科学进行绩效考评，是实现税源管理的科学化、精细化、规范化的主要路径。
潍坊地税在形成税源一体化管理体系的基础上，积极探索实践税源一体化管理体系的信息化，制定了建设税源一体化管理综合业务平台的项目规划，建设高起点、高层次、现代化的税源管理综合业务平台。目前初步建成了潍坊市地方税务局税源一体化管理工作平台。一期工程已于今年3月底上线运行。该综合业务平台涵盖户籍监控、发票监控、税基监控、申报征收监控、宏观税源分析、微观税源分析、风险控制、绩效考核、综合查询等基本功能模块和税源信息采集、管理分析、决策支持、预警信息、信息发布、核定征收、票表比对、税收管理员应用、税收管理员培训及绩效考核等子模块。该平台上线运行后，预期能够进一步优化和改进决策程序，减少税源管理层次和中间环节，杜绝职能交叉和重叠，实现社会综合治税、税收征管、税收分析、纳税评估、核定征收、税务稽查等重点工作以及参与税源管理的有关职能部门和岗位的流程化、闭环式运转，增进税源管理的系统性、有效性和融合性，实现税源一体化管理，降低征税成本，优化纳税服务，提升税源管理质量与效率，全面提升税收管理水平。
