从20世纪80年代起，税收管理实践问题开始受到各国税收专家的关注，并形成了一个共识，这就是：管理不是税制改革的辅助问题，而是税制改革的核心问题。

　　在税收管理中，税源管理居于基础和核心地位。这是一项十分复杂的系统工程。我国的税务部门，经过多年努力，形成了一套税源管理制度，但随着市场经济体制的不断完善，我国的税源管理制度，已经与转型经济发展的格局难以适应，一些薄弱环节日益显现，导致了大量的税收流失。山东省潍坊市地税局借鉴运用先进的管理理论和经验，注重机制和体系建设，探索形成的税源一体化管理模式，在我国的税源管理制度上，独树一帜，在一定程度上弥补了这方面的不足。

　　一、税源管理的内涵

　　（一）税源的基本概念

　　税源是税收收入的来源，是税收课征的经济源泉，是各种税收收入的最终出处。税收分配的对象是国民收入，而且主要应是剩余产品部分。因此，从广义上说，税源归根到底是物质生产部门劳动者创造的国民收入。从狭义上说，税源则指各个税种确定的课税对象。如企业所得税的税源，是企业的经营利润；个人所得税，是个人取得的各种收入，等等。

　　税源管理的本质，是确保税收对国民收入的调节符合国家意志。国家意志，体现在税法之中。只有按照税法的要求征纳税收，才能真正发挥税收调节国民收入的功能。而税源管理，就是以税务部门为主体，其他相关部门配合，依据有关法律法规，通过有效的计划、组织、领导、控制等管理机制和手段，有效收集、加工、利用相关信息，使掌控税源最大限度地趋近于法定税源、确保税收征纳活动达到国家税法要求的管理活动。

　　（二）主要内涵

　　信息不对称问题以及由此所导致的征纳双方委托—代理问题的存在，是税源管理和监控的核心问题。税源管理中征纳双方之间的信息不对称主要表现为：征收方掌握的政策信息多，而纳税人知道的少，形成政策信息不对称；纳税人对自己全部的生产经营信息了如指掌，而税务机关掌握的纳税信息却很有限，形成税源信息的不对称，使税务机关处于被动的征税地位。限于监督手段和监督成本的制约，在信息不对称问题不能很好地解决的情况下，出于自身利益最大化考虑，纳税人往往会产生一些机会主义行为和“偷懒”行为，尽可能地隐匿、少报税源信息，从而背离税务部门税源管理目标。因而税源管理的核心就是建立一套有效的激励与约束相结合的机制，以最小的监督成本，最大程度地减少机会主义和“偷懒”行为，从而实现掌控税源的最大化。

　　信息时代的管理活动与以往有着明显的不同，信息和知识成为生产经营和管理决策中的基本资源，人们由通过管理实物转为通过管理信息实现工作目标。信息化手段的普遍采用，对管理模式、管理方法带来的是质的变化与飞跃，要求税源管理工作依据信息流转的自然规律，实现基于信息管理的税源管理流程的科学再造和管理模式的根本转变，达到信息化基础上的一体化、集约化。

　　税源管理的主体主要是税务部门，也包括依法依规具有协助职能的其他部门。税源管理的依据是法律法规，既有基本法，也有实体法、程序法，据以界定何为税源和规定如何管理税源。税源管理的本质和核心是通过建立科学的工作机制，运用各种行之有效的管理手段和方法，尽可能全面客观地收集各类涉税信息，并加以精细加工、深入分析和充分利用，最大限度地解决征纳双方税源信息的不对称问题，从而更好地掌控税源。

　　二、税源管理的主要路径

　　国内外已对税源管理进行了多年的理论研究和实践探索，积累了丰富的经验，形成了有效的制度、模式和方法。税源管理的有效开展主要依赖于相辅相成的几个方面：税收法律法规是税源管理的制度依据；社会化的协作控管机制，是税源管理的社会基础；现代化、一体化的管理体系，是税源管理组织开展的实体依托；优质的纳税服务和有效的激励惩罚机制是纳税遵从的有效促进和有力保障。

　　（一）从有利于税源管理的角度，不断完善税收法律制度

　　税收是一项牵涉千家万户的工作，它强调每个环节都必须具有可操作性，一种不可管理的税制是没有多少价值的。税收法律制度包括税收基本法和实体法、程序法，是税源管理的制度基础，税收法律制度的优劣关系着税源管理的成效。税收制度必须符合经济社会的具体情况，制度不完善本身可以造成税收漏洞，也会造成执行上的困难。西方发达国家均从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，简化税制，降低税率，减少优惠，使征管和纳税都变得相对简单，为提升税源管理质效提供了制度基础。

　　（二）建立社会化协作控管机制，为税源管理提供坚实的社会体系基础

　　一是建立社会协作机制。税源信息具有社会性，分布于社会经济运行的各个环节，由多个部门和社会主体所掌握，征纳双方信息不对称问题十分突出。为有效解决信息不对称问题，税务部门必须与相关部门有效合作，税源监控从而日益成为一个多部门协作的过程，协作的主要方式是信息共享与代征税款，对共享信息、委托代征的种类、方式等须由法律规定并形成稳定的工作机制。很多国家在《税收基本法》以及组织法或行政程序法中对社会协作作出明确而且操作性强的规定，使各部门在税源监控中的职责规定上升到法律层次，为社会化税源监控机制的形成和顺利运行奠定了基础。普遍实行了所得税源泉扣缴制度，由雇主在支付个人所得时扣缴税款，节省了征管成本，又提高了效率。

　　二是推行统一的税务代码制度。一个纳税人只能有一个税务代码，用以办理一切相关涉税事宜。自然人多用身份证号码或社会保障号码作为税务代码，法人也只能拥有一个税务代码，分支机构不能有与公司不同的税务代码。税务代码与企业、个人的生产经营活动、社会信用等情况相关联，实现信息共享和系统控制，能够及时发现未登记纳税人，便于纳税人涉税信息的记录和汇集。

　　三是建立控制现金交易机制。最大程度地控制现金交易，能够有效避免地下经济行为的发生，便于税务机关了解纳税人的收支情况，掌握其税源信息。如美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；澳大利亚《现金交易报告法案》规定，对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。

　　四是建立社会信息共享网络系统。在税务部门与银行、海关、保险、审计、企业登记等部门，甚至与企业之间均实现计算机联网，多部门的计算机系统构成一个共同的信息平台，形成较高程度的信息共享，简化税源监控中多部门协作的过程，提高信息传递的效率。

　　（二）建立现代化、一体化的税源管理机制

　　一是再造税源管理流程，建立一体化管理模式。充分利用信息技术，重新设计业务流程，协调分散与集中的矛盾，将串行工作流程改造为并行工作流程，建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级，提高信息沟通和决策效率。运行机制以流程为主，突出全局最优，人员按流程安排，实施团队式管理。

　　二是实行分类管理，增强管理的针对性。按纳税人的不同特点进行分类管理。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化对重点税源的监控。澳大利亚将纳税人按涉税犯罪风险程度分为高、中、低三类，将稽查重点集中在高风险纳税人，对其实行全程监控，全面跟踪，全面审计。

　　三是税源管理的信息化。信息技术的发展为税源管理提供了科学的手段和方法。发达国家通过开发应用信息管理系统，并在全国范围建立信息网络，提高对纳税人信息流监控的科技含量，通过对税源信息进行系统采集、分析和利用，实现深入、精细的税源管理。美国建立由国家计算机中心和分布在全国的10个数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴、纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。采用电脑计分、选样抽查的方法确定稽查对象，90％以上的税务稽查案件是通过计算机分析筛选出来的。

　　（四）提供优质的纳税服务，有效地促进纳税遵从，服务经济税源建设

　　为纳税人提供广泛、周到、形式多样、便捷高效的税法宣传、咨询、办税等服务，能够使纳税人更加及时、准确、全面地了解和掌握税法，平缓纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，使纳税人减少“无知性不遵从”、“程序性不遵从”和“懒惰性不遵从”，能够并且容易做到自行依法申报纳税，提高其遵从能力，不需税务部门的督促即可主动申报，从而以较低的成本，提高整体纳税遵从度，提升税源管理质效。山东省潍坊市地税局探索开展的需求型人性化纳税服务成效明显。

　　（五）实施有效的激励惩罚机制，提供有力的促进和保障

　　一是鼓励纳税人自觉、及时改正申报错误。哥伦比亚依据纳税人对漏报收入和高估成本的承认和改正时间不同，区别情况予以处罚，承认和改进错误越早，则处罚越轻。这样的机制使纳税人不但主动改正申报错误，而且更愿意尽快支付罚款。

　　二是严格依法查处涉税违法犯罪行为。对查出的违法行为严格依法处罚，对违法者和企图违法者形成有力的震慑，促使纳税人及时准确地进行纳税申报，有效防止税源流失。

　　三是对不履行纳税义务的纳税人，通过电视、报纸等公共媒体进行公告曝光，引起当事人和社会的重视，提高依法纳税意识。

　　三、必须强化我国的税源管理工作

　　潍坊市地税局在税源管理上的一些有益尝试证明，我国的税源管理，有着巨大的创新空间。近年来我国税源管理的实践也证明了这一点。象社会综合治税、分类管理、信息化建设、税收管理员制度、纳税服务、税负分析、纳税评估等一系列新的办法，不仅成效明显，而且极大地提高了税收部门的工作绩效，很好地改善了税企关系。从这些实践中，我们可以看到，强化税源管理的关键，在于抓住当前税源管理的薄弱环节，按照科学管理的思想，来不断地改革我国的税收工作。因此，下一步税源管理工作的核心任务，就是要针对当前税收法治水平不高、稳定的社会化协作控管机制不成熟、税务部门管理机制不完善、信息化建设不适应现实需要等问题，认真借鉴发达国家经验，以解决税源管理中的信息不对称为核心，以加强机制、体系建设为重点，尽快提升管理水平。当前应首先特别注重以下几个方面：

　　一是加强税收法制建设。制定税收基本法，健全、规范、优化有关实体法和程序法，提升立法级次。

　　二是完善社会化协作控管机制。对于需要部门配合、社会协作方面的事项应有明确的规定并上升到法律层次。尽快研究推行统一的税务代码制度，建立严格控制现金交易的机制，加快建立社会信息共享网络系统。这些工作都需要中央及各级政府的强力推进。

　　三是建立科学的税源管理工作机制。遵循信息时代税源信息流转和管理的基本规律，科学进行税源管理流程再造，并在此基础上进行机构、职能的再造整合，实现组织扁平化，构建一体化的税源管理模式。加快信息系统建设，提升信息化水平，加强税源数据信息的采集、加工、分析和利用，借助信息化手段进行流程控制和绩效考评，做到税源管理各项工作的无缝衔接、高效运转，为税源管理质效的提升提供实体依托。

　　四是不断优化纳税服务。要基于对纳税人实际需求的深入了解，研究实施具体可行的长效机制和服务措施，提供人性化的纳税服务，促进纳税遵从，服务经济税源建设。要避免纳税服务表面化、形式化。

　　五是严格依法治税。对查出的违法行为严格按照法律处罚，对不履行纳税义务的纳税人，依法进行公告曝光，形成有力的震慑和警示，提高依法纳税意识和纳税遵从度，促进税源管理质效的提升。