发票是生产经营过程中具有法律意义的重要凭证，能够较好地反映企业交易活动的数量金额信息，因而也成为税务部门有效进行税源控管的重要依据和着力点。采取得力措施，加强发票管理，对于提升税源管理质效具有重要的基础性意义。潍坊市奎文区地处潍坊市正中心，是全市的政治、经济、文化中心，经济活动尤其是第三产业非常发达，发票用量占全市三成。如何依法强化发票管理，实现以票控税，提升税源管理质效是一项非常重要的工作课题。潍坊市地税局奎文分局针对发票管理服务中存在的问题和不足，立足城区实际探索实践发票“三结合三服务”管理模式，收效明显。
一、问题分析
发票管理是税收征管的重要环节，加强发票管理可以掌握纳税人的经营行为，有利于控管税源，保障税收收入。但在现实中存在一些制约发票管理的瓶颈因素，主要表现在以下几方面：
（一）发票管理方面有一定漏洞。有关法律法规虽然对发票从印制、领购、开具、保管、检查、罚款等各个环节做了相应的规定，但由于基层税务机关内部工作流程的不够规范和完善，没有形成较为有序有力的监督制约机制，不能有效遏制发票违法行为；基层税务机关对发票重要性的重视程度还不够，有时只重视税款征收，忽视发票管理；对发票违法行为处罚力度不够大，举报查处机制不够完善，处罚标准不够统一，在一定程度上没有有效杜绝发票违法行为的发生。
（二）发票服务仍有一定距离。纳税人从申请到取得发票往往要经过填表、初审、复审、认定、发售等多个环节，常因某个环节不能按时办理而影响及时购票。虽然将每年的4月份作为税法宣传月，但由于宣传时间的短暂和宣传力度的不足，纳税人不能全面准确掌握有关发票的法律法规，易出现一些因不知法导致的发票违法行为。
（三）用票索票意识比较薄弱。部分纳税人法律意识淡薄，无视国家法律有关规定，为了一己私利，利用发票铤而走险；消费者不能从维护国家和自身正当利益角度出发积极索取发票，消费后只图方便、快捷、省钱，也从一定程度上助长了部分纳税业户利用发票违法违规行为的发生。
二、思路对策
针对发票管理服务方面存在的问题和不足，奎文地税探索实行分类细化、全程监控、处罚保障与政策辅导、宣传引导、送票上门“三结合三服务”发票管理办法，以分类细化为基础，以全程监控为手段，以依法处罚为保障，以政策辅导、宣传引导、送票上门服务为促进，提升了以票控税质效。
（一）分类细化是提升以票控税质效的基础。分类管理是实现精细化管理的基础和前提。地税发票种类较多，奎文地税现有3大类26种，发票种类繁多给管理带了较大的不便和难度，对如此多不同类型的发票实施同样的管理措施难以管深、管细。只有根据各类发票的不同特点分别实施针对性的管理措施，才可以提高发票管理的精细化程度。
（二）全程监控是提升以票控税质效的手段。要做到有效控管，就必须将管理环节前移，变事后控管为事前、事中监控。将发票监控措施遍布于发票管理的审批、领购、发售、开具、使用、保管、缴销、检查等各个环节，只有将发票管理的全部环节都纳入监控之中，才能有效地减少和避免发票违法行为的发生。
（三）依法处罚是提升以票控税质效的保障。对税收违法行为严格依法实施处罚，是提高纳税遵从度的重要经验。严格依法处理发票违法行为，是维护发票管理使用的正常秩序，保护广大纳税人合法权益的基本保障。
（四）优质服务是提升以票控税质效的促进。通过开展政策辅导、宣传引导、送票上门等纳税服务措施，向纳税人提供及时充分的涉税信息和便利高效的办税程序，可以减少纳税人的“无知性不遵从”、“程序性不遵从”和“懒惰性不遵从”，提高纳税人的遵从能力，降低纳税人的遵从成本，使想遵从而不知如何遵从的走向遵从的行列，使“不稳定”的遵从者成为“稳定”的遵从者。
三、具体做法
（一）科学分类细化。对货物运输业、建筑业、房地产业等特殊行业发票按其行业集中到重点税源管理部门实行专业管理；将下岗再就业优惠业户和不足起征点用票业户全部集中到办税服务厅统一管理；对货运代理业发票重点审批管理；对机打发票和定额发票则由基层分局分别管理，并严格领购和缴销制度管理。
（二）全程监控管理。制定出台《发票管理流程》，对监督管理、职责任务、奖惩等进一步明确，便于日常管理和操作。重点加强领购、发售、使用、缴销环环相互制约，定额和机打发票发售时严格分次领购，验（缴）旧购新，超定额及时补税，连续3个月超定额20%以上的定额及时调整；每月对基层分局检查一次，每季对业户的检查不低于30%，基层分局每月检查正常业户不少于10%，每季检查用票业户不少于30%。
（三）严格处罚保障。畅通发票违法行为举报渠道, 完善《违章举报处罚管理规定》，将发票违法行为分为12类、23项，分别明确处罚标准，多次违章业户按不同情况实行重罚并实行分局、稽查局、发票管理检查考核领导小组三重监管。一是对首次被举报业户，分局重点监控，每月检查一次；二是对二次被举报业户，稽查局重点监控，税收管理员每周检查一次，稽查局每月突击检查不少于三次；三是对多次被举报业户，发票管理领导小组重点监控，随时抽查。同时，明确发票管理员和税收管理员对发票违规行为具有同样的连带责任，并纳入内部考核，及时兑现奖惩。
（四）定期政策辅导。加大对纳税人发票法律法规辅导力度，对地税单管户每月培训发票管理知识至少1次，到户辅导纳税用票、建账立制每季至少2次；对首次领购地税发票的纳税人，税收管理员必须到生产经营场所核实情况，并进行发票管理、使用、违章处理等专业辅导；纳税大户每月定期网送最新税收政策。
（五）强化宣传引导。通过有关新闻媒体发布违章业户处罚公告，刊播发票管理知识；散发、张贴发票公告、发票知识和宣传画，为纳税业户发送发票摇奖短信等措施大力开展宣传。通过全市统一开展地税发票摇奖开奖仪式和中奖车辆巡游活动，极大地促进了消费者索要发票和举报违法行为的积极性和主动性。
（六）预约送票上门。启用纳税服务呼叫平台，专门购置了发票专用车，创新开展送地税发票上门活动，纳税人足不出户只要一个电话或在网络上说明相关要求，地税部门会在规定的时间内将所需发票送到其手中。同时，建立了发票系统应急处理机制，保证了纳税人发票的及时供应。该服务方式得到政府高度评价和纳税人一致好评。
发票“三结合三服务”做法促进了营业税收收入连年高幅增长，社会形象稳步提升。全区服务业营业税自2003年以来连续4年增长50%以上，奎文分局连续3年在奎文全区“双评”活动中列执法部门第一名，连续2年在全区15个垂直部门年终综合考评中荣获第一名。，被区委、区政府确定为管理示范单位，被市地税局确立为“管理年”活动示范点等10余项工作示范单位。在全市地税系统“管理年”活动观摩考评中荣获第一名，并作为全市唯一代表参加省局“十佳六好基层单位”考核验收，各项工作得到充分肯定。
